Destacamos, por su relevancia práctica, la sentencia 202/2022 dictada por la Sala 3ª del Tribunal Supremo el pasado día 17 de febrero. Esta resolución plantea, como cuestión de “interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia”, cuál es la naturaleza y valor probatorio de los informes elaborados por funcionarios o técnicos de la Administración, ya sea los que obran en el expediente administrativo o los que luego se aportan, como pericial, en un procedimiento judicial.
En particular, la Sala se plantea si esos informes deben ser considerados informes de parte o, si, al proceder de funcionarios de los que se presume objetividad, tienen un “plus de fuerza probatoria”. Es, desde luego, un asunto de indudable transcendencia para el resultado de un litigio frente a la Administración.
El caso puede resumirse así. El propietario de un cuadro perteneciente al patrimonio histórico artístico solicita autorización para la exportación temporal de esa obra. La Administración deniega dicha autorización por considerar que el cuadro posee un valor excepcional a los efectos de la legislación sobre el patrimonio histórico español, y que, por tanto, debe permanecer en territorio nacional. Una vez agotada la vía administrativa, el interesado recurre ante los tribunales.
En el expediente administrativo constaban dos informes emitidos con ocasión de una anterior solicitud de exportación temporal referida al mismo cuadro. En su demanda, el recurrente cuestionó la objetividad de esos informes, por provenir de expertos que, al ocupar puestos cuya designación corresponde a la Administración, eran directa o indirectamente dependientes de ésta. Además, con su demanda aportó dos dictámenes periciales de sendas expertas que, apoyando la tesis del recurrente, concluían que los méritos del cuadro no eran excepcionales en el contexto de la obra del artista.
En su contestación a la demanda, la Administración se basó en dos informes sobre el cuadro que habían sido confeccionados por técnicos administrativos y que concluían que la obra poseía un valor que justificaba su permanencia en España.
La sentencia de instancia desestimó la demanda porque, al valorar todo el material probatorio, otorgó mayor peso al que procede de la Administración, por la «mayor objetividad e imparcialidad» de los expertos de ésta. Pero lo hizo sin llegar a hacer un análisis detallado de los argumentos recogidos en todos y cada uno de los informes y dictámenes obrantes en las actuaciones. La sentencia de instancia decidió inclinarse, pues, por la que denominó “tesis oficial”, dándole “cierta preeminencia” a la “pericia de expertos oficiales por razón de su en principio mayor objetividad e imparcialidad”.
La Sala estima el recurso de casación después de precisar cuál es la naturaleza y el valor de los informes y dictámenes provenientes del “interior de la Administración”.
El Tribunal Supremo comienza su argumentación recordando que en el Derecho Administrativo no hay normas específicas sobre valoración de los medios de prueba. Tanto el art. 77 LPAC como el art. 60 LJCA se remiten en este punto a la Ley de Enjuiciamiento Civil (LEC). Hay que estar, pues, a la legislación procesal civil.
Se reconoce, seguidamente, que “ciertos funcionarios y técnicos al servicio de la Administración, por su formación y selección, pueden tener conocimientos especializados relevantes para probar hechos que sólo por medio de una pericia pueden ser acreditados”.
A partir de ahí, la cuestión central es cómo apreciar, en el ámbito del Derecho Administrativo, las “reglas de la sana crítica” a las que alude el art. 348 LEC para la valoración de los dictámenes periciales.
La Sala afirma lo siguiente: “Ante una prueba pericial puede el juzgador formar su convicción sobre los hechos con libertad (…) Pero debe hacerlo exponiendo las razones que le conducen, siguiendo el modo de razonar de una persona sensata, a aceptar o rechazar lo afirmado por el perito. La valoración de la prueba pericial según las reglas de la sana crítica es, así, una valoración libre debidamente motivada; algo que, como es obvio, exige realizar un análisis racional de todos los elementos del dictamen pericial, sopesando sus pros y sus contras”.
A partir de aquí, el Tribunal Supremo contesta la cuestión con base en tres consideraciones:
- No es lo mismo que un informe emanado de la Administración se haga valer como medio de prueba en un litigio entre terceros o en un litigio en que esa misma Administración es parte. En este último supuesto, no tiene sentido decir que el informe goza de imparcialidad y, por ello, merece un plus de credibilidad: “quien es parte no es imparcial”.
- No todos los expertos al servicio de la Administración se encuentran en una misma situación de dependencia con respecto al órgano administrativo llamado a decidir. No es lo mismo un funcionario inserto en la estructura jerárquica de la Administración activa que alguien que -aun habiendo sido designado para el cargo por una autoridad administrativa- trabaja en entidades u organismos dotados de cierta autonomía con respecto a la Administración activa.
Mientras que el funcionario inserto en la estructura jerárquica de la Administración activa está manifiestamente en situación de dependencia, el lazo es menos acusado en el otro supuesto.
Precisar y ponderar, en cada caso concreto, el mayor o menor grado de dependencia del experto con respecto al órgano administrativo llamado a decidir es algo que, sin duda, debe hacer el juzgador.
- Seguramente hay supuestos en que los informes de origen funcionarial, aun habiendo sido elaborados por auténticos técnicos, no pueden ser considerados como prueba pericial. Así sucederá “destacadamente” cuando las partes no tienen ocasión de pedir explicaciones o aclaraciones. Dichos informes no tendrán más valor que el que tengan como documentos administrativos, y como tales habrán de ser valorados.