Artículo de Francisco González Buendía, director en el área de Urbanismo y Medio Ambiente de Llana Consultores. En la publicación anterior hablaba de la extremada complejidad de los instrumentos de planificación territorial y, sobre todo, de las dificultades para la elaboración de la principal herramienta del urbanismo como son los Planes Generales de Ordenación, que muy a menudo se convierten en documentos inalcanzables que no culminan su elaboración, o, lo que es peor, que una vez aprobados tras largas tramitaciones que duran a veces más de quince años, al cabo de otros cinco más, se anulan.
También señalaba que esta nulidad radical y absoluta de los planeamientos suponía el indeseado efecto de la reviviscencia de planes aprobados hacía más de treinta años absolutamente desfasados y que nada tenían que ver con la realidad económica y social del momento. Y acababa haciendo alusión a una necesaria reforma legislativa que, afortunadamente está en marcha y, cuya finalidad es la de acabar con esta absoluta inseguridad jurídica del urbanismo actual.
En efecto, me refiero al Anteproyecto de Ley de Medidas Urgentes para acabar con la Inseguridad Jurídica en la Ordenación del Territorio y el Urbanismo, anteproyecto heredero, y con mínimos cambios, del proyecto preparado, en su día por el Gobierno del PP, lo cual me anima a pensar, como ya he comentado recientemente en otro artículo de opinión, que tendrá el apoyo mayoritario del Congreso de los Diputados cuando llegue el momento, si hay un mínimo de lógica y coherencia política, lo cual, en estos tiempos, parece mucho pedir.
Pues bien, esta futura y esperada Ley, tratará de acabar con la inseguridad actual por la vía de modificar tanto el vigente Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, como la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
A continuación, paso a exponer brevemente algunas de las modificaciones que serán introducidas en estos textos legales: una de las modificaciones fundamentales que se contemplan, es diferenciar entre las disposiciones normativas de las no normativas de los planes, distinguiendo los casos de nulidad de los de anulabilidad. Lo cierto es que, como ya comentábamos, la mayor parte de las veces, las anulaciones se producen por simples defectos de forma, al no efectuarse esta distinción actualmente.
En efecto, con la normativa actual, es indiferente el motivo del defecto o vicio que contenga un planeamiento, ya que, como es sabido, los Planes Generales de Ordenación Urbana se conceptúan doctrinal y jurisprudencialmente como disposiciones reglamentarias, y de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 47.2 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, declarada judicialmente su invalidez, ésta es calificada como nulidad radical absoluta o de pleno derecho, de suerte que los efectos lo son ex tunc, es decir, desde el principio, no pudiendo, en consecuencia, convalidarse o salvarse actuaciones previas al vicio cometido, es decir, ninguno de sus elementos queda a salvo de la consecuencia anulatoria, como sí sería factible si los planes fueran considerados no ya actos administrativos singulares, sino reglamentos viciados, en la parte afectada, de un vicio de mera anulabilidad, con la consecuencia de la eventual salvación del expediente de aprobación, debiendo, por tanto, iniciarse el procedimiento de aprobación de cero, es decir, desde la casilla de salida, como si se tratara de una especie de juego de la oca. Con la reforma legislativa en marcha se podrían conservar los actos del procedimiento no afectados por las causas de invalidez, evitándose, de este modo, repeticiones de trámites y retrasos inútiles.
Otra de las modificaciones esenciales, que también se contemplan, es la posibilidad de acotar la invalidez de los planeamientos a áreas territoriales concretas y no a todo el ámbito del planeamiento. Esto es absolutamente fundamental, pues como ya hemos comentado en la publicación anterior, la mayor parte de los recurrentes son personas a las que en poco o en nada les interesa la ordenación general que establece el planeamiento, pero que buscan su impugnación, por cualquier medio a su alcance, invocando cualquier motivo formal para, y por cualquier causa, o en cualquier ámbito del municipio, intentar anular un planeamiento general que podría afectar a sus intereses particulares, a la clasificación, o calificación de sus fincas. Por tanto, con esta modificación se acotarían los ámbitos de las impugnaciones.
Otra de las tremendas consecuencias de la nulidad de un planeamiento general era la de sus efectos expansivos, afectando al resto de los instrumentos de ordenación o ejecución urbanística que lo hayan desarrollado. Este indeseado efecto también se evitaría con la entrada en vigor de la reforma emprendida, pues estos instrumentos de ejecución o desarrollo se considerarían independientes del planeamiento anulado y por tanto no sufrirían sus consecuencias.
También se acotaría el ejercicio de la acción pública que sólo podría ejercitarse durante un periodo de cuatro años y por Asociaciones constituidas dos años antes y siempre que entre sus fines tengan la de la protección del medio ambiente, la ordenación del territorio y el urbanismo.
Pero, lo que es más importante, el anteproyecto establece un periodo transitorio de modo que: a) las disposiciones de la Ley podrían ser aplicadas a planeamientos aprobados anteriormente a su entrada en vigor, siempre que no hubieran sido impugnados, b) si se produjera la anulación se conservaría la vigencia del planeamiento anulado mientras se aprueba el nuevo evitándose de este modo la reviviscencia de planes obsoletos y que por ello habían sido objeto de revisión y c) si la invalidez fuera por un defecto formal de trámite, se ordenaría la retracción al momento en que se produjo, para subsanar el defecto, otorgándose el plazo de un año, con la posibilidad de una prórroga por seis meses más, quedando, mientras prorrogada la vigencia del planeamiento anulado.
Pienso que bien se podría introducir una medida similar a la establecida en el artículo L600-9 del Código de Urbanismo francés que prevé que cuando se ha planteado un recurso contra un plan urbanístico por un defecto de forma, el juez administrativo puede suspender el procedimiento judicial y fijar un plazo en el que la Administración puede subsanar ese defecto, mientras el Plan recurrido seguirá en vigor. Subsanado, en su caso, por la Administración el defecto, el juez resuelve el recurso. Esta medida, que no se contempla creo, sinceramente, que podría ser muy práctica evitando un recorrido judicial que podría ser innecesario. Todavía se está a tiempo.
Como se puede apreciar, todas estas modificaciones y reformas que se contienen en el anteproyecto acabarían con la inseguridad jurídica actual en nuestro urbanismo, y, además, servirían para “enfriar” los ánimos de quienes buscan impugnar los planes generales por cualquier motivo formal.